編者按：制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是鞏固社會(huì)主義公有制、鞏固和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)在要求。上期，本版就《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》中，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的內(nèi)容，邀請(qǐng)專家進(jìn)行了解讀。本期將推出系列解讀文章的第二篇，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和特別性出發(fā)，幫助讀者理解《草案》的精神和內(nèi)容。

黨的二十大報(bào)告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)首先需要激活主體，這就需要在立法中明確作為雙層經(jīng)營(yíng)體制中統(tǒng)方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，構(gòu)建反映其特別性的法律體系。制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)于鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、維護(hù)廣大農(nóng)民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)進(jìn)行了首次審議。理解《草案》的精神和內(nèi)容需要重點(diǎn)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和職能職責(zé)出發(fā)，重點(diǎn)明晰其特別性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的法律地位和職能職責(zé)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的法律地位和職能職責(zé)使其不同于農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織、農(nóng)民專業(yè)合作社和其他市場(chǎng)主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展運(yùn)營(yíng)。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全面領(lǐng)導(dǎo)。《草案》第三條中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“是提升黨組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障”;第四條規(guī)定了“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)接受中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的具體領(lǐng)導(dǎo)”的組織原則;并在組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、運(yùn)行管理等方面突出了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于村民自治組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織在法律屬性、社會(huì)功能和設(shè)立規(guī)則等方面明顯不同，在立法和實(shí)踐中應(yīng)予區(qū)分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù);村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)，兩個(gè)組織在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，相互配合，相互支持。《草案》第五條、第三十五條、第六十五條對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行了立法表達(dá)，使兩者邊界更加清晰。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民專業(yè)合作社均是《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定的特別法人。但是，兩者在法律內(nèi)涵、法律依據(jù)、設(shè)立登記、成員構(gòu)成、社會(huì)功能、治理機(jī)制、分配機(jī)制等方面明顯不同?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行了調(diào)整，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》旨在規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于其依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立的公司等市場(chǎng)主體。根據(jù)《草案》第六條第四款，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅能以自己名義開(kāi)展部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還可以投資人身份對(duì)外投資設(shè)立公司法人等市場(chǎng)主體。這種制度設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平衡。一方面，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅以其出資為限對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，確保了集體財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定，穩(wěn)固了集體所有制。另一方面，通過(guò)設(shè)立公司等市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)激活市場(chǎng)主體、繁榮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性是其區(qū)別于其他法人的明顯特征。《草案》以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性法理為主線，構(gòu)建了特別性制度和規(guī)范體系。

財(cái)產(chǎn)的特別性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)。《草案》第六條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立，集體土地所有權(quán)依法不得轉(zhuǎn)讓;集體財(cái)產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，不可分割到成員個(gè)人。《草案》第四十一條指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。《草案》還明晰了集體財(cái)產(chǎn)范圍、集體財(cái)產(chǎn)的特別經(jīng)營(yíng)管理規(guī)則。

終止的特別性?！恫莅浮窙](méi)有規(guī)定形式上的終止規(guī)則，但是有合并、分立的實(shí)質(zhì)終止規(guī)則。《草案》第六條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得破產(chǎn)”;《草案》第二十四條、二十五條、二十六條規(guī)定的合并、分立以及注銷中包含了實(shí)質(zhì)終止規(guī)則。對(duì)于在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地全部被征收、成員全部或者大部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、但集體財(cái)產(chǎn)還在的情形下，集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)當(dāng)終止的問(wèn)題，《草案》仍持審慎態(tài)度，待在試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再作出法律規(guī)范。

設(shè)立的特別性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以農(nóng)村集體土地為基礎(chǔ)設(shè)立的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，這是其與其他類型法人的典型不同。從級(jí)別上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)和組級(jí)的三級(jí)組織。但是，基于現(xiàn)狀考慮，《草案》第二十條規(guī)定“村一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織。村民小組可以根據(jù)情況設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))確有需要的，可以設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織”。

成員與成員權(quán)的特別性。一方面，成員身份取得具有特別性。體現(xiàn)在取得方式的多元性，包括可基于出生等法定事實(shí)取得，可基于結(jié)婚、收養(yǎng)等身份行為取得，可基于整體搬遷等政府行為取得，可基于民主決議行為取得等。取得的原則無(wú)償性，不需像公司股權(quán)那樣通過(guò)出資取得。另一方面，成員身份喪失具有特別性。體現(xiàn)在喪失原因的多元性。生存保障性，突出對(duì)因務(wù)工、經(jīng)商、服役、服刑、就學(xué)等暫時(shí)離開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員以及婦女等特殊群體的生存保障。成員權(quán)的特別性體現(xiàn)在分配的平等性、取得的身份性、內(nèi)容的豐富性、流轉(zhuǎn)的封閉性等。

治理機(jī)制的特別性。在形式上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不同于公司法人、村民自治組織的組織機(jī)構(gòu)安排，主要由成員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組成，但是其內(nèi)在機(jī)理具有相似性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理與村黨組織治理呈現(xiàn)出交叉性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理中實(shí)行一人一票的“人頭主義”表決機(jī)制，這不同于公司中奉行的按股權(quán)或者股份比例表決的“資本主義”規(guī)則。此外，相較于其他市場(chǎng)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理還呈現(xiàn)出封閉性，這從《草案》第三十六條規(guī)定的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員(監(jiān)事)的義務(wù)和禁止行為中可得到體現(xiàn)。

收益分配的特別性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配應(yīng)當(dāng)反映出其不同于公司等營(yíng)利法人的特別性。收益分配應(yīng)當(dāng)秉持效益決定分配，成員身份平等，民主管理，公開(kāi)、公平、公正和分配到人的原則。具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞收益分配的依據(jù)、主體、客體、內(nèi)容、順序、比例等展開(kāi)。程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞集體收益分配方案的擬訂、審議、監(jiān)督、備案、執(zhí)行等展開(kāi)?！恫莅浮返谒氖l規(guī)定的收益分配原則與順序顯得過(guò)于簡(jiǎn)略，當(dāng)然，考慮到其組織法屬性，收益分配的具體規(guī)則也可以通過(guò)其他相關(guān)制度規(guī)定，如《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》中對(duì)收益分配制度就有細(xì)化規(guī)定。

扶持措施的特別性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法律地位和制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中呈現(xiàn)出弱勢(shì)性，需要立法配置相應(yīng)扶持措施，這說(shuō)明《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》具有促進(jìn)法性質(zhì)?！恫莅浮房倓t第九條從宏觀上規(guī)定了國(guó)家促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持措施，第六章專設(shè)“扶持措施”一章，分別從財(cái)政、稅收、成本、金融、土地、人才以及其他方面給予扶持措施，體現(xiàn)了立法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的扶持態(tài)度。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法步伐，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律制度。《草案》在明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人法律地位和職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性為邏輯主線，構(gòu)建了反映農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性的制度構(gòu)造和規(guī)范體系。